(QBĐT) - Chính quyền địa phương là cấp tổ chức triển khai thực hiện Hiến pháp, luật và quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương, thực hiện quản lý nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng- an ninh, bảo đảm quyền lực nhà nước thông suốt từ Trung ương đến cơ sở. Do đó, có thể nói rằng, chế định Chính quyền địa phương là một chế định quan trọng của Hiến pháp cần được tập trung nghiên cứu để có quy định phù hợp.

Sự cần thiết sửa đổi, bổ sung chế định Chính quyền địa phương trong Hiến pháp năm 1992:
Quá trình thi hành Hiến pháp năm 1992 về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND đã bộc lộ những hạn chế trong tổ chức và hoạt động, đó là:

- Theo quy định của Hiến pháp năm 1992, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Với đặc điểm này, trên thực tế dù không phải là cấp dưới nhưng HĐND vẫn được coi như "cánh tay nối dài" của Quốc hội. Tuy nhiên, xuất phát từ đặc điểm hình thức cấu trúc của nhà nước Việt Nam là nhà nước đơn nhất, có hệ thống cơ quan nhà nước và hệ thống pháp luật thống nhất trên toàn lãnh thổ. Do đó, dù ở cấp nào thì HĐND đều là cơ quan triển khai thi hành Hiến pháp, pháp luật; mọi chủ trương, chính sách ban hành phải phù hợp với Hiến pháp và pháp luật. Như vậy, xét trong tổng thể bộ máy nhà nước thì HĐND thuộc hệ thống cơ quan hành pháp. Từ đặc điểm này đã dẫn đến sự nhận thức không thống nhất về địa vị pháp lý và mối quan hệ giữa HĐND với UBND và các cơ quan nhà nước khác cùng cấp.

- Cơ chế phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau chưa được quy định rõ ràng. Nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND các cấp được quy định tương tự nhau; chưa có sự phân biệt giữa chính quyền nông thôn, hải đảo và chính quyền đô thị - nơi có đặc thù riêng. Chưa có một nguyên tắc về phân cấp, phân quyền giữa Trung ương với địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương, khi thì quá chặt chẽ dẫn đến làm mất tính chủ động của địa phương; ngược lại khi thì phân cấp quá lỏng lẻo dẫn đến việc bị lạm dụng mà cấp trên không thể quản lý, kiểm soát được.

Những điểm mới trong chế định Chính quyền địa phương của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992: Một trong những điểm mới của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 là việc đổi tên Chương IX "Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân" thành "Chính quyền địa phương". Việc sửa đổi tên Chương IX như Dự thảo là hoàn toàn phù hợp. Điều này không chỉ là việc đổi tên thuần túy mang tính kỹ thuật lập hiến mà là để làm rõ hơn tính chất của hệ thống cơ quan nhà nước ở địa phương trong mối quan hệ với trung ương; thể hiện tính gắn kết, mối quan hệ chặt chẽ giữa HĐND và UBND trong một chỉnh thể thống nhất của chính quyền địa phương.

Ngoài việc tiếp tục quy định: "Việc thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính lãnh thổ do luật định", Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 đã bổ sung thêm "phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý". Có thể thấy, đây là một bổ sung có ý nghĩa quan trọng, là cơ sở pháp lý cùng với cơ sở thực tiễn sau khi tổng kết việc thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường để sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức HĐND và UBND cho phù hợp, đáp ứng yêu cầu thực tiễn cuộc sống đặt ra.

So với Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992, chế định Chính quyền địa phương trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp đã được quy định ngắn gọn, cô đọng hơn, không sa vào những quy định chi tiết về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND, UBND. Các quy định trong chế định này chỉ là những quy định gốc, mang tính nguyên tắc, dành các vấn đề cụ thể để luật quy định.

Mặc dù có nhiều điểm tiến bộ so với Hiến pháp năm 1992, nhưng Dự thảo sửa đổi Hiến pháp vẫn còn chứa đựng những khoảng trống pháp lý và một số quy định chưa phù hợp cần chỉnh sửa để hoàn thiện hơn.

Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện chế định Chính quyền địa phương của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992:

- Thứ nhất, cần bổ sung các quy định mang tính nguyên tắc về phân công quyền lực và phân cấp quản lý giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương, giữa HĐND và UBND các cấp. Bổ sung quy định về mối quan hệ giữa cơ quan Trung ương với chính quyền địa phương.

- Thứ hai, tại Điều 122 Hiến pháp năm 1992 quy định: "Đại biểu HĐND có quyền chất vấn Chủ tịch HĐND, Chủ tịch và các thành viên khác của UBND,... và thủ trưởng các cơ quan thuộc UBND". Ngoài các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện (quy định tại Nghị định số 13/2008/NĐ-CP và 14/2008/NĐ-CP) thì còn có nhiều cơ quan nhà nước khác được tổ chức theo ngành dọc từ Trung ương đến địa phương, như: công an, quân đội, ngân hàng nhà nước, thuế, hải quan, thi hành án dân sự,... Mặc dù không phải cơ quan thuộc UBND nhưng chất lượng công tác của các cơ quan này có ảnh hưởng lớn đến việc thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng-an ninh tại địa phương. Thực tế lâu nay tại các kỳ họp HĐND các địa phương vẫn thường xuyên yêu cầu thủ trưởng các cơ quan này trả lời chất vấn, việc chất vấn này là cần thiết.

Để đáp ứng yêu cầu thực tiễn đặt ra, đề nghị bổ sung vào Điều 118 Dự thảo về chủ thể trả lời chất vấn đại biểu HĐND gồm cả "thủ trưởng các cơ quan nhà nước khác ở địa phương".

- Thứ ba, Việt Nam là nhà nước pháp quyền, nhưng là nhà nước pháp quyền mang tính đặc thù, không tổ chức theo cơ chế tam quyền phân lập, mà quyền lực nhà nước là thống nhất. Để bảo đảm hạn chế tình trạng lạm quyền, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 đã bổ sung quy định về kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.

Thực tế lâu nay nhiều người đã đặt ra câu hỏi: HĐND giám sát hoạt động của UBND, các cơ quan chuyên môn của UBND và các cơ quan nhà nước khác ở địa phương; vậy ai, cơ quan nào thực hiện giám sát đối với HĐND. Hiến pháp năm 1992 chưa có quy định về vấn đề này. Tại Điều 7 Luật Tổ chức HĐND và UBND mới chỉ quy định HĐND chịu sự giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội và sự kiểm tra của Chính phủ, chưa có quy định HĐND cấp trên giám sát, UBND cấp trên kiểm tra hoạt động HĐND cấp dưới. Do đó, cần Hiến định làm cơ sở để luật định về việc giám sát đối với hoạt động của HĐND, nên bổ sung vào Dự thảo sửa đổi Hiến pháp quy định mang tính nguyên tắc "Hội đồng nhân dân chịu sự giám sát của nhân dân địa phương, sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên".

- Thứ tư, từ các quy định của pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn và thực tế hoạt động của UBND các cấp từ trước đến nay là hoạt động đặc trưng của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước. Do đó nên thay tên gọi UBND thành Ủy ban hành chính cho đúng với bản chất về chức năng, nhiệm vụ của hệ thống cơ quan này. Sự thay đổi này không chỉ đơn thuần là thay đổi tên gọi mà là sự hiến định, tạo cơ sở pháp lý cho việc đổi mới tổ chức, hoạt động và cải cách nền hành chính quốc gia bảo đảm thông suốt, nhanh nhạy, hiệu lực và hiệu quả.

- Thứ năm, tại khoản 2 Điều 116 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp chỉ mới quy định trách nhiệm của Chủ tịch UBND với tư cách là một thành viên của UBND như những thành viên khác. Do đó, cần bổ sung quy định về quyền và trách nhiệm của Chủ tịch UBND với tư cách là người đứng đầu của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, có vai trò trách nhiệm cao hơn các thành viên khác của UBND.

- Thứ sáu, tại Điều 119 Dự thảo quy định: "Chủ tịch UBMTTQVN, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội ở địa phương được mời tham dự kỳ họp HĐND và được mời tham dự hội nghị UBND". Với cách quy định như vậy thể hiện đây là một quy định về quyền của Chủ tịch UBMTTQVN, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội. Đây không phải là chương quy định về Mặt trận, đoàn thể để đưa ra quy định về quyền của các tổ chức này mà đây là quy định về HĐND và UBND; do đó, cần điều chỉnh quy định này thành: "HĐND, UBND có trách nhiệm mời Chủ tịch UBMTTQVN, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội cùng cấp tham dự các kỳ họp, hội nghị khi bàn các vấn đề có liên quan" để bảo đảm chính xác về mặt kỹ thuật lập hiến.

                                                                                                                                                                 Phạm Thái